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安能辨它是雌雄?——政府投資項目和企業投資項目有關問題淺析

文章來源:『現代咨詢』公眾號作者:彭軍鋮
時間:2019-06-11 09:30 訪問量:

來源:現代咨詢

作者:彭軍鋮

 

彭軍鋮:系中國現代集團產業合作部總經理、城投產業合作組織秘書長

《政府投資條例》(國務院令第712號)(以下簡稱《條例》)于2019年4月14日公布,《條例》將自2019年7月1日起施行。《條例》是我國關于政府投資管理的第一部行政法規,也是投資建設領域的基本法規制度,標志著全面規范政府投資管理邁出了具有重要意義的一步。

一石激起千層浪,由于該條例從投資決策、年度計劃、項目實施、監督管理四個角度對政府投資行為進行了嚴格規范,《條例》一出臺就立即引起了政府、施工企業、咨詢機構的熱議,引起了業界人員的大討論,今天我們來共同探討“政府投資項目”“企業投資項目”有關的一些問題。有些理解不到位的地方,希望有關專家批評指正。

根據《國務院關于投資體制改革的決定》(國發〔2004〕20號)等規定,政府投資項目采用審批制,企業投資項目實行核準制和備案制。

問題一:申請使用政府投資補助或貸款貼息等政府投資資金的項目,是采用審批制還是核準制和備案制呢?

《政府投資條例》來看,《條例》第二條指出政府投資是指在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動,包括新建、擴建、改建、技術改造等。《條例》第六條指出政府投資資金按項目安排,以直接投資方式為主;對確需支持的經營性項目,主要采取資本金注入方式,也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。第九條指出政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目(以下統稱政府投資項目)......我們注意到《條例》第六條沒有用“政府投資項目”而是用“政府投資資金按項目安排”來陳述幾種資金使用方式;《條例》第九條定義政府投資項目時列舉了“政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目”后就戛然而止。

《企業投資項目核準和備案管理辦法》(以下簡稱《辦法》)來看,對企業投資項目定義是指企業在中國境內投資建設的固定資產投資項目,包括企業使用自己籌措資金的項目,以及使用自己籌措的資金并申請使用政府投資補助或貸款貼息等的項目。

《條例》并沒有對使用政府投資補助或貸款貼息等的項目是否屬于政府投資項目予以明確。《條例》第九條指出政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目(以下統稱政府投資項目),言外之意是使用政府投資補助或貸款貼息等的項目不屬于政府投資項目?

雖然《企業投資項目核準和備案管理辦法》明確企業使用自己籌措資金的項目,以及使用自己籌措的資金并申請使用政府投資補助或貸款貼息等的項目屬于企業投資項目,這類項目適用核準制和備案制。但是《條例》出臺時間在《辦法》之后,而且屬于國務院令,層級高于發改委令《企業投資項目核準和備案管理辦法》。這種情況下是否可以適用《辦法》規定確實有點困惑。

為了進一步區分政府投資項目與企業投資項目,我們還可以參考其他一些具體政策。

《國務院關于投資體制改革的決定》(國發〔2004〕20號)是以投資項目的資金來源作為區分標準,政府以直接投資和補貼方式向項目提供資金的,均作為政府投資項目。

但是,從《中央預算內投資補助和貼息項目管理辦法》(國家發改委令2016年第45號)的規定來看,明確規定投資補助的對象既包括地方政府投資項目,也包括企業投資項目。

《國家發展改革委辦公廳關于國家高速公路網新建政府和社會資本合作項目批復方式的通知》(發改辦基礎〔2017〕1818號)和《收費公路政府和社會資本合作操作指南》(交辦財審〔2017〕173號)指出,政府采用建設期投資補助、運營補貼、貸款貼息方式參與收費公路PPP項目的,采取核準制管理;政府采用資本金注入、或既有資本金注入又有建設期投資補助、運營補貼、貸款貼息一種或幾種方式參與收費公路PPP項目的,采取審批制管理。

綜上所述,區分政府投資項目與企業投資項目的標準為政府是否在項目中直接進行股權投入,也就是說,政府直接進行股權投入的項目屬于政府投資項目,按照審批制管理;政府在項目中沒有股權投入,只以建設期投資補助、運營補貼、貸款貼息方式提供部分資金的,仍然屬于企業投資項目,按照核準制管理。

雖然有以上文件解析,但是在實踐中,確實還存在界定困惑。《條例》頒布后,國家發改委為了促進《條例》的貫徹實施工作下發了“關于做好《政府投資條例》貫徹實施工作的通知”,該通知指出各部門及地方政府要全面清理不符合《條例》的現行制度。我們期待著更加清晰的權威解釋。

問題二:融資平臺公司投資的項目屬于政府投資項目還是企業投資項目?

《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)規定,政府債務不得通過企業舉借,企業債務不得推給政府償還,切實做到誰借誰還、風險自擔;剝離融資平臺公司政府融資職能。自2015年1月1日新修訂的預算法實施后,地方國有企業(包括融資平臺公司)舉借的債務依法不屬于政府債務,其舉借的債務由國有企業負責償還,地方政府不承擔償還責任。

《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》(財預〔2015〕225號)規定,取消融資平臺公司的政府融資職能,推動有經營收益和現金流的融資平臺公司市場化轉型改制,通過政府和社會資本合作(PPP)、政府購買服務等措施予以支持。

六部委《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)明確指出推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業、依法合規開展市場化融資,地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資。

綜上所述,自2015年1月1日起,融資平臺公司不再承擔政府融資職能。取消政府融資職能之后的融資平臺公司、公益類國有企業(市場化轉型后的平臺公司)、商業化、市場化的企業投資的項目都屬于企業投資項目。

問題三:企業投資項目要納入全國投資項目在線監管平臺嗎?

《條例》第十條指出除涉及國家秘密的項目外,投資主管部門和其他有關部門應當通過投資項目在線審批監管平臺,使用在線平臺生成的項目代碼辦理政府投資項目審批手續。那么企業投資要納入全國投資在線監管平臺嗎?

答案是肯定的。《企業投資項目核準和備案管理辦法》第十二條指出除涉及國家秘密的項目外,項目核準、備案通過全國投資項目在線審批監管平臺實行網上受理、辦理、監管和服務,實現核準、備案過程和結果的可查詢、可監督。

因此,無論是政府投資項目還是企業投資項目都要納入全國投資項目在線審批監管平臺。投資主管部門通過在線審批監管平臺調控每個部門的政府投資計劃,在線平臺中,每個項目都有唯一的代碼,相關項目信息都有顯示。如果項目沒有進入平臺就屬于不合格項目。

 
 

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